Il seguente articolo partendo dall’analisi dei principali elementi di crisi dell’attuale contesto geopolitico, individua i principali fattori di rischio legati alla sicurezza per lo spazio europeo, al centro di diverse aree di conflitto in particolare, nei settori dell’Europa orientale e Medio Orientale.
Si individua nel cambio di scala per le politiche di difesa e sicurezza una opzione credibile ed efficace al fine di garantire, a un tempo, la sicurezza nazionale e europea. Uno strumento efficace di tale policy, anche in termini di prospettiva, è costituito dalla Forza di Gendarmeria Europea (EUROGENDFOR). Costituita con il Trattato di Velsen del 2007, essa si presenta come forza flessibile, rapida, in grado di svolgere un ampio spettro di operazioni: stabilizzazione e intervento in contesti di crisi, sostituzione, integrazione e addestramento delle forze di polizia locale, intervento nell’ambito di disastri naturali o provocati dall’uomo. L’articolo procede all’analisi dell’organizzazione e della struttura di EUROGENDFOR, alle modalità di accesso all’organizzazione ed, infine, alle missioni cui ha partecipato e partecipa in diverse aree del mondo.
1 - Il contesto geopolitico di riferimento
L’attuale quadro geopolitico è caratterizzato da diversi fattori di instabilità che si sviluppano a ridosso dell’Unione europea: la crisi ucraina in Europa orientale coinvolge direttamente le relazioni tra Federazione Russa ed UE, incidendo, tra gli altri, su importanti aspetti politici ed economico-commerciali, nonché su questioni legate alla sicurezza dell’intero asse orientale dell’Europa. Il settore di maggiore instabilità si trova in Medio Oriente, ove si assiste ad una riconfigurazione degli assetti geopolitici che stanno coinvolgendo l’intera area.
Il dato di maggior importanza è costituito dall’avanzata jhiadista dell’ISIS con l’autoproclamazione dello “Stato Islamico” negli spazi tra Siria ed Iraq. Ad esso si accompagna il conflitto arabo- israeliano che nella fase attuale vede un incremento nell’uso della forza tra gli attori coinvolti. Nel nord Africa assistiamo, inoltre, alla frammentazione della Libia con il costituirsi di un pericoloso vuoto di potere che contribuisce ad incrementare l’insicurezza della regione. A questi conflitti sono connessi enormi problemi sotto il profilo economico e sociale legati, in particolare, all'assenza di sviluppo economico, al collasso di Stati caratterizzati da conflitti etnici e/o da contrapposizioni di tipo religioso, da lotte politiche degeneranti in guerre civili nonché dalla enorme pressione demografica esercitata da aree del mondo con alti tassi di natalità su aree in cui i tassi di nascita sono in declino e la popolazione invecchia rapidamente incrementando nel loro insieme il fenomeno delle migrazioni illegali.
Le questioni connesse alla sicurezza interna ed esterna legate ai fenomeni prima esposti, interessano, in particolare, i paesi membri dell’ Unione europea le cui caratteristiche geografiche, economiche e demografiche la pongono quale spazio strategico, al centro di diverse aree di conflitto internazionale. La questione della sicurezza internazionale, assume una valenza peculiare ove la si consideri entro la prospettiva del processo di integrazione europea.
La dimensione transnazionale dei fattori di rischio, implica un mutamento della scala con cui la sicurezza degli stati membri debba essere perseguita. In tal senso, pare opportuno porre al centro della riflessione strategica, al fianco degli strumenti politici e diplomatici, lo sviluppo, entro i limiti del contesto comunitario, degli strumenti più efficaci al fine di garantire la sicurezza all’interno, e di intervenire prontamente all'esterno, dell’Unione europea concepita quale spazio di sicurezza comune. Un elemento di sicuro interesse in un’ottica di sviluppo di uno Strumento Militare organizzato a livello europeo, è costituito della Forza di Gendarmeria Europea.
2 - La forza di gendarmeria europea: scopi e caratteristiche funzionali
A seguito della dichiarazione di intenti del 2004 a Noordwijk (Paesi Bassi) , e con il successivo Trattato di Velsen del 18 Ottobre 2007, si è costituita la Forza di Gendarmeria Europea (successivamente anche EGF).
Il Trattato è stato sottoscritto da Francia, Italia, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna successivamente hanno aderito Polonia (2011) e Romania (2008) al fine di costituire uno strumento flessibile ed efficace da adoperare nella gestione delle crisi, contribuendo alla politica di sicurezza e difesa comune dell’Unione Europea.
All’Art. 1 del Trattato viene enunciato l’obiettivo di costituire una forza “operativa pre-organizzata, forte e spiegabile in tempi rapidi, composta unicamente dalle forze di Polizia a statuto militare delle Parti, al fine di eseguire tutti i compiti di Polizia previsti nell'ambito delle operazioni di gestione delle crisi”. La Forza di gendarmeria Europea, può essere messa a disposizione (Art. 5) “dell'Unione Europea (UE), delle Nazioni Unite (ONU), dell'Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (OSCE), dell'Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico (NATO) e di altre organizzazioni internazionali o coalizioni specifiche”. All’ Art. 4 vengono specificate le missioni e i compiti dell’organizzazione, che deve coprire l'intera gamma delle missioni di polizia, “tramite la sostituzione o il rafforzamento, durante tutte le fasi di un'operazione di gestione della crisi”. Posta alle dipendenze delle autorità civili, o militari, la Forza di Gendarmeria Europea è in grado di affrontare un ampio spettro di operazioni “a) missioni di sicurezza e ordine pubblico, b) monitorare, svolgere consulenza, guidare e supervisionare le forze di polizia locali nello svolgimento delle loro ordinarie mansioni, ivi compresa l'attività d'indagine penale;c) assolvere a compiti di sorveglianza pubblica, gestione del traffico, controllo delle frontiere e attività generale d'intelligence; d) svolgere attività investigativa in campo penale, individuare i reati, rintracciare i colpevoli e tradurli davanti alle autorità giudiziarie competenti; e) proteggere le persone e i beni e mantenere l'ordine in caso di disordini pubblici; f) formare gli operatori di polizia secondo gli standard internazionali; g) formare gli istruttori, in particolare attraverso programmi di cooperazione”.
I punti di maggior rilievo sono costituiti dalle missioni inerenti l’ordine pubblico in contesti di crisi dalle attività generali di intelligence dalle attività di tipo investigativo in campo penale, nonché da quelle di formazione attraverso i programmi di cooperazione. Il complesso delle suddette attività qualificano la Forza di Gendarmeria Europea come un’organizzazione altamente specializzata in grado di operare quale attore multilivello nei contesti di crisi adattandosi alle diverse esigenze del contesto operativo. Altro elemento caratterizzante l’organizzazione, è la capacità di dispiegamento rapido, in particolare, nelle prime fasi di gestione delle crisi che le consentono di operare immediatamente anche in ambienti non favorevoli. La gamma delle missione affidate, consente di inquadrare la forza di gendarmeria europea come uno strumento in grado di rispondere in modo efficace alla struttura dinamica e non convenzionale delle crisi che caratterizzano i conflitti contemporanei. In particolare, l’EUROGENDFOR si rivela particolarmente adatta in relazione ad un fenomeno caratteristico dell’attuale contesto internazionale: il fenomeno del c.d. collasso delle Istituzioni ovvero di vero e proprio “Stato fallito”, caratterizzato perdita del controllo di parte o di tutto il territorio con il conseguente emergere di conflitti locali e/o guerre civili. In questo caso essa può operare sia per rafforzare che sostituire la polizia dello scenario di crisi, ove si sia verificato un parziale o totale collasso delle istituzioni, ovvero in contesti caratterizzati da un elevato livello di insicurezza ingenerato dalla debolezza delle istituzioni locali. Altri usi operativi della Forza di gendarmeria, sono legati alle operazioni in caso di disastri naturali ovvero causati dall'uomo, in presenza di sfollati e rifugiati.
3 - Struttura organizzativa
All’articolo 7 viene delineato il ruolo del CIMIN (Alto Comitato Interministeriale) esso è “composto dai rappresentanti dei ministeri competenti di ciascuna delle Parti”, costituisce il vertice politico della struttura e fornisce le direttive strategiche all’organizzazione. Nel CIMIN ogni Paese membro è rappresentato da un Rappresentate del Ministero degli affari esteri, un Rappresentante del Ministero della Difesa o degli interni e dal Comandante Generale ovvero dal Direttore generale delle rispettive Forze; la Presidenza a rotazione annuale del comitato è esercitata da ciascun Paese membro. Le decisioni in seno al CIMIN sono adottate all’unanimità. Al comma 3 sono indicati i compiti del CIMIN: “a) esercitare il controllo politico di EUROGENDFOR, definire il suo orientamento strategico ed assicurare il coordinamento politico-militare tra le Parti e, ove opportuno, con gli Stati contribuenti; b) nominare il Comandante EGF (Forza di gendarmeria Europea, n.d.r.) ed impartirgli direttive; c) approvare il ruolo e la struttura del QG ( Quartier Generale N.d.R.) permanente, nonché il criterio di rotazione per le posizioni chiave in seno al QG permanente; d) nominare il Presidente del Consiglio finanziario e definire i criteri di rotazione della presidenza; e) sorvegliare l'attuazione degli obiettivi definiti dal presente Trattato; f) approvare gli obiettivi ed il programma di formazione annuali proposti dal Comandante EGF; g) adottare le decisioni concernenti: I) la partecipazione di EUROGENDFOR alle missioni; II) la partecipazione degli Stati contribuenti alle missioni di EUROGENDFOR; III) le richieste di cooperazione da parte di Stati terzi, organizzazioni internazionali o altri;h) elaborare il quadro delle azioni guidate da EUROGENDFOR o condotte su richiesta dell'UE, dell'ONU, dell'OSCE, della NATO, di altre organizzazioni internazionali o di una coalizione specifica; i) definire il quadro di ciascuna missione, ove opportuno di concerto con le pertinenti organizzazioni internazionali, in particolare: I) la designazione del Comandante della Forza EGF; II) la partecipazione del QG permanente alla catena di comando; j) approvare la struttura del QG della Forza; k) garantire la direzione e la valutazione delle attività di EUROGENDFOR in caso di schieramento; l) stabilire la necessita' di concludere gli accordi di sicurezza di cui all'articolo 12, comma 3”.Un ruolo primario svolge il CMIN per quanto attiene le condizioni di ingaggio e schieramento. All’art. 6 si stabilisce che le “condizioni di ingaggio e di schieramento di EUROGENDFOR, stabilite di volta in volta dal CIMIN in base alle circostanze, dovranno essere regolate da uno specifico mandato per ciascuna operazione e saranno assoggettate ai necessari accordi tra le Parti e l'organizzazione richiedente”.
L’articolo delinea anche le condizioni per lo schieramento in un Paese terzo: “Il posizionamento e lo schieramento sul territorio di uno Stato terzo saranno regolati da un accordo tra gli Stati d'origine e lo Stato terzo, in cui si definiscono le condizioni del posizionamento e dello schieramento, conformemente ai principi fondamentali del presente Trattato”. Il CIMIN designa il Comandante EGF il quale, ai sensi dell’Art. 8 è chiamato a: “a) comandare il QG permanente e definire i regolamenti necessari al suo funzionamento” opera in sinergia con il CIMIN, laddove è chiamato ad “ b) attuare le direttive ricevute dal CIMIN; c) su mandato espressamente attribuitogli dalle Parti attraverso il CIMIN, e per suo conto, negoziare e concludere le intese o gli accordi tecnici, necessari ai fini del corretto funzionamento di EUROGENDFOR e dello svolgimento di esercitazioni od operazioni condotte nel territorio di uno Stato terzo; d) adottare, conformemente alle leggi dello Stato ospitante, tutte le misure necessarie a garantire il mantenimento dell'ordine e della sicurezza all'interno delle sue strutture e, se necessario, all'esterno delle stesse, previo consenso e con l'ausilio delle autorità dello Stato ospitante; e) redigere il bilancio delle spese comuni di EUROGENDFOR e, alla chiusura dell'anno finanziario, il rapporto finale relativo alle spese di EUROGENDFOR per quell'anno; f) assumere il comando delle Forze EGF, ove previsto”. Al Comandante EGF ovvero a persona designata, compete la rappresentanza della Forza di Gendarmeria Europea.
4 - Adesione
Alla EGF può aderire “Qualsiasi Stato membro dell'UE, dotato di una forza di polizia a statuto militare,” il quale “ potrà richiedere al CIMIN di aderire ai presente Trattato. Dopo aver ricevuto l'approvazione delle Parti, in conformita' all'articolo 7, comma 5, lettera a), il CIMIN informera' lo Stato richiedente della decisione delle Parti. L'adesione avra' luogo tramite deposito di uno strumento di adesione presso il depositario del Trattato, (il Governo della Repubblica Italiana ai sensi dell’Art. 47, N.d.R.) che notificherà la data del deposito di cui sopra a ciascuna Parte e allo Stato che aderisce”. Il Trattato entra in vigore “il primo giorno del secondo mese dopo la notifica fatta dal depositario a tutte le Parti” (Art. 42) .
Ai successivi Artt. 43 e 44 sono definiti gli status di Paese Osservatore e di Partner dell’organizzazione. La prima condizione può essere conferita agli “Stati candidati all'ingresso nell'UE, dotati di una forza di polizia a statuto militare” nonché agli Stati membri della UE. Lo Status di Osservatore si configura quale passaggio preliminare alla vera e propria adesione ad EGF. Dalla condizione di Osservatore discende il diritto di poter distaccare un Ufficiale di collegamento presso il QG. Lo status di Partner, è rivolto agli “Stati membri dell'UE e gli Stati candidati all'adesione all'UE, dotati di una forza che abbia statuto militare ed alcune competenze di polizia, possono richiedere lo status di Partner” i diritti e gli obblighi degli Stati Partner sono definiti dal CIMIN.
5 - Forze partecipanti
Le forze di Polizia a statuto militare membri di EGF sono: per la Francia la Gendarmerie Nationale, per l’Italia l’Arma dei Carabinieri, per i Paesi Bassi, la Koninklijke Marechaussee; per la Polonia la Żandarmeria Wojskowa; per il Portogallo la Guarda Nacional Republicana; per la Spagna la Guardia Civil e per la Romania Jandarmeria Română. La Turchia, con la Jandarma è Stato Osservatore, la Lituania con il Vieŝojo Saugumo è Stato Partner. Il Quartier Generale della Forza di gendarmeria europea è ubicato in Italia, a Vicenza, presso la caserma intitolata al Generale Antonio Chinotto.
6 - Missioni
L’EGF ha partecipato e partecipa a diverse missioni. Dal 2007 al 2010 è stata impiegata nella missione EUFOR ALTHEA in Bosnia. Nel 2009, ha partecipato, con compiti di addestramento delle Forze di Polizia locali, alla missione ISAF in Afghanistan. Nel 2010 la EGF ha partecipato ad una missione di supporto a seguito del terremoto verificatosi ad Haiti. Infine, dal 2014 EGF, è impegnata, con compiti di stabilizzazione, nell’ambito della missione EUFOR RCA nella Repubblica Centrale africana.
Ciro Luigi Tuccillo
