Accorpamento della Forestale ai Carabinieri: nuova questione di legittimità alla Consulta

In molti attendevano la decisione della Corte Costituzionale in merito alla questione di legittimità sollevata, lo scorso 16 agosto 2017¹, dal TAR Abruzzo, sezione distaccata di Pescara, sull’avvenuto accorpamento della Forestale all’Arma dei Carabinieri. Tuttavia, al Collegio abruzzese si è aggiunto il TAR Veneto (sezione prima) che, tramite apposita ordinanza², rileva presunti profili di incostituzionalità nella scelta, operata dal legislatore italiano, di far transitare gran parte dei membri del Corpo forestale nella Benemerita, con conseguente loro acquisizione dello status di militare.

In attesa della pronuncia della Consulta, analizziamo le motivazioni individuate dai due tribunali amministrativi, in realtà molto simili.

Il TAR Abruzzo è il primo a sollevare la questione di costituzionalità del D. lgs 12 settembre 2016 n. 177, rubricato “Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato”, emanato, a sua volta, in attuazione della delega, contenuta nell’art. 8 comma 1 lett. A l. n. 124/2015, riforma Madia, recante “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”.

Nell’occasione, il ricorrente, un vicesovrintendente forestale, aveva impugnato il relativo provvedimento di attuazione³, mediante il quale si disponeva la sua assegnazione all’Arma dei Carabinieri. Il suo interesse a ricorrere si incentrava, quindi, sulla volontà di continuare ad operare nel disciolto Corpo forestale e, in subordine, di non confluire nell’Arma o in altra forza di polizia ad ordinamento militare ma solo, eventualmente, nella Polizia di Stato⁴. Al contrario, il D. lgs n. 177/2016 non prevede alcuna opzione generalizzata di transito nella Polizia o in altra amministrazione civile: l’art. 7 stabilisce, infatti, l’accorpamento nell’Arma e l’art. 12 il relativo transito del personale. Ciò, a detta del ricorrente, lede la libertà di autodeterminazione degli appartenenti alla Forestale, considerando la sostanziale impossibilità, per questi ultimi, di optare volontariamente per il passaggio allo status militare. Questa, in breve, la posizione fatta valere in giudizio dal vicesovrintendente.

Il Collegio abruzzese, nell’analisi della questione, indica un presunto contrasto dell’art. 8 lett. a) l. n. 124/2015 con gli articoli 3, commi 1 e 2, 9, 32, 76, 77 comma 1 e 81 Cost.

In primo luogo, il Tribunale rileva una violazione dell’art. 2 Cost., per la lesione del principio di autodeterminazione del singolo: l’Esecutivo, sulla base di una legge delega ritenuta imprecisa, avrebbe operato una militarizzazione sostanzialmente forzata del Corpo forestale dello Stato; nello specifico, il Governo, sulla base dei criteri forniti dal legislatore, era tenuto a provvedere “(…) alla riorganizzazione del CFS ed eventuale assorbimento del medesimo in altra forza di polizia salvaguardando le professionalità esistenti, le specialità e l’unitarietà delle funzioni da attribuire, assicurando la necessaria corrispondenza tra le funzioni trasferite e il transito del relativo personale”. In conseguenza di ciò, però, lo stesso Governo disponeva, ex art 7 comma 1 D. lgs 177/2016, il diretto accorpamento all’Arma dei Carabinieri, ad eccezione delle competenze in materia di lotta attiva contro gli incendi boschivi e spegnimento attribuite ai Vigili del fuoco, nonché delle funzioni attribuite alla Polizia di Stato e al corpo della Guardia di Finanza e delle attività di competenza del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali. Rideterminava, di conseguenza, anche l’aumento delle relative piante organiche.

In merito al transito si stabiliva, poi, che, il Capo del disciolto Corpo Forestale doveva individuare la destinazione più consona e attinente alla professionalità del personale da ricollocare. Lo stesso personale, proprio per tutelare la specifica professionalità acquisita, poteva indicare, al momento della presentazione della domanda di riassegnazione, anche se, in caso di mancato accoglimento della stessa, intendesse rimanere nel comparto sicurezza o confluire nel Ministero delle Politiche agricole. Laddove, invece, il forestale, rinunciatario rispetto all’opzione Arma, non avesse provveduto a tali indicazioni e la sua richiesta di assegnazione in altra Amministrazione non avesse trovato accoglimento, poteva essere destinato a procedure di mobilità e al collocamento in disponibilità, con le conseguenze del caso.

Il transito in altre forze di polizia o amministrazione civile appare, poi, ulteriormente limitato, ad opinione dei due TAR, considerando i posti a disposizione (circa 600 a fronte di un contingente di 8000 agenti).

Nella sostanza, quindi, i collegi amministrativi ritengono che la Forestale, pur in assenza di una specifica previsione nella legge delega, veniva militarizzata e con essa i suoi membri, ad eccezione di alcuni destinati, solo in una piccola percentuale, ad altra amministrazione civile.

Una scelta, pertanto, che i tribunali ritengono diversa rispetto a quella compiuta in passato in occasione della smilitarizzazione sia della Polizia di Stato che di altri Corpi⁵.

I due collegi sono, di conseguenza, concordi nel ritenere lesa l’autodeterminazione del singolo: la recente ordinanza del TAR Veneto afferma che “(…) la forzata assunzione dello status giuridico militare, con tutte le limitazioni e penalizzazioni connesse a tale status (...)sembrano incidere significativamente sulla fondamentale libertà di autodeterminazione dell’individuo, tutelata dall’art. 2 della Costituzione, che riconosce e afferma il valore del singolo individuo, nonché il suo diritto di sviluppare pienamente la propria personalità, effettuando autonomamente le proprie scelte facendo valere i propri diritti e adempiendo ai propri doveri. Tale libertà di autodeterminazione trova una specifica declinazione (…) nell’art. 4 della Costituzione, con il riconoscimento della libertà di scelta di ogni cittadino della propria attività lavorativa; il che comporta, da parte dei pubblici poteri, il dovere di astensione da ogni interferenza nella libertà del singolo di scegliere autonomamente la professione che maggiormente si addice alla propria personalità”. Alla Consulta, quindi, la decisione in materia.

Tuttavia, pur a fronte del fondamentale principio dell’autodeterminazione del singolo, è opportuno sottolineare, in questa sede, anche altri elementi che non potranno non essere considerati nel futuro giudizio di comparazione.

Vero è che i militari hanno una posizione differenziata rispetto a quella dei comuni cittadini: a titolo esemplificativo, si consideri il disposto di cui all’art. 1465 d. lgs 66/2010 secondo cui “(…) ai militari spettano i diritti che la Costituzione della Repubblica riconosce ai cittadini. Per garantire l’assolvimento dei compiti propri delle forze armate sono imposte ai militari limitazioni nell’esercizio di alcuni di tali diritti, nonché l’osservanza di particolari doveri nell’ambito dei principi costituzionali”. A ciò si aggiunga la diversa giurisdizione e la soggezione al codice penale militare. Ma le limitazioni a cui fa riferimento l’articolo appena citato sono, in realtà, state ritenute necessarie per assicurare l’opera imparziale delle Forze armate e un miglior assolvimento dei compiti assegnati. Quindi il militare subisce dei vincoli non tesi a differenziarlo negativamente dagli altri comuni cittadini, ma volti alla cura del pubblico interesse affidata al Corpo di riferimento. Inoltre, al fine di evitare che i militari avvertano una ingiusta discriminazione della loro posizione, gli organi giurisdizionali interni si stanno anche muovendo nella direzione di elidere le differenze⁶.

Allo stesso modo, risponde a realtà il fatto che, come sottolineato dal TAR Veneto nell’ordinanza di rimessione, “(…) il Governo era delegato a provvedere alla riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato ed eventuale assorbimento del medesimo in altra forza di polizia, salvaguardando le professionalità esistenti, le specialità e l’unitarietà delle funzioni da attribuire, assicurando la necessaria corrispondenza tra le funzioni trasferite e il transito del relativo personale”: riferimento, quindi, alla coerenza delle nuove assegnazioni ma non al mantenimento dello stato civile dei singoli. Inoltre, al riguardo, non è possibile trascurare quanto affermato dal Consiglio di Stato, in sede consultiva⁷, secondo cui “(…) il personale del cui mutamento di status si sta, qui, discutendo non appartiene a un’Amministrazione pubblica civile come tutte le altre, bensì a un Corpo che è caratterizzato da spiccati tratti di analogia con quelli militari (…). Il mutamento di status, di conseguenza, comporta effetti sulle situazioni soggettive assai meno intensi di quelli che si produrrebbero per i comuni impiegati civili dello Stato”.

Spetterà ora alla Consulta capire se il passaggio allo status militare, con l’assunzione dei limiti di cui sopra, da parte degli ex forestali, possa ritenersi compatibile con la necessità di garantire una tutela unitaria ed efficiente al bene ambiente in seno ai Carabinieri, come sostenuto dal Consiglio di Stato, o meno, come invece ritenuto dai TAR in questione⁸.

Le ordinanze di rimessione ritengono, poi, che la militarizzazione del Corpo non sia necessaria per il mantenimento di “standard elevati”, come specificato, invece, nella legge delega e nel relativo decreto di attuazione: la natura di Forza armata non sarebbe sinonimo di migliore tutela di un determinato bene; al riguardo, vero è che la Forestale ha raggiunto, nel corso degli anni, una elevata professionalità specialistica, più volte riconosciuta anche in sede istituzionale⁹, ma è altrettanto necessario considerare che questa realtà non è incompatibile con un accorpamento in una struttura militare, radicata sul territorio in maniera capillare come, per l’appunto, quella dei Carabinieri; ciò, senza tralasciare che dall’accorpamento potranno derivare vantaggi oggettivi, sia in tema di coordinamento delle risorse in un’unica struttura e sia in un’ottica di miglioramento delle strategie di azione dettate da una sinergia di maggiori conoscenze e competenze.

Tali considerazioni emergono proprio dalla lettura di una delle motivazioni riportate dal TAR Abruzzo: questo collegio, a differenza di quello veneto, ritiene incostituzionale la disciplina in esame anche per la presunta violazione del diritto alla tutela e alla salvaguardia del bene ambiente. Trattasi, infatti, di un diritto fondamentale della persona, ex art. 9 Cost, ritenuto, da interpretazioni giurisprudenziali, come parte del più ampio diritto alla salute, di cui al 32 Cost¹⁰. Pertanto, vista la sua collocazione, anche la tutela del bene ambiente deve ritenersi un diritto incomprimibile e, perciò, non sacrificabile per mere esigenze di bilancio e risparmio di spesa¹¹. Tuttavia, la tutela dell’ambiente non pare venir meno a seguito dell’accorpamento, vista la struttura di difesa già prevista e operativa all’interno della Benemerita¹²: da decenni i Carabinieri si occupano della materia in questione, alle dirette dipendenze del Ministero dell’Ambiente; risale, infatti, al 1986 l’istituzione del N.O.E., Nucleo Operativo Ecologico, il quale, nel 2001, è diventato Comando Carabinieri per la Tutela dell’ambiente. Il 25 ottobre 2016 nasce, poi, in ossequio alla riforma Madia, il Comando Unità per la tutela forestale, ambientale e agroalimentare dei Carabinieri, all’interno del quale sono confluiti il Comando Carabinieri per la tutela dell’ambiente e parte dei nuovi Carabinieri Forestali; questi ultimi, a differenza di quel che accadeva in passato, sono, quindi, oggi dipendenti dal Ministero dell’Ambiente, e non più dal Ministero delle Politiche agricole.

Al contrario di quanto or ora esposto, il TAR Veneto ritiene, invece, non sussistente l’omogeneità tra l’Arma dei Carabinieri, nonostante la presenza, consolidata negli anni, di una struttura a tutela dell’ambiente e alle dirette dipendenze del relativo Ministero, e il Corpo Forestale. Si legge, infatti, nell’ordinanza che “(…) la riprova della difettosa formulazione dei criteri guida si coglie proprio nel conseguente disorientamento del Governo il quale, al momento di attuare la riforma, in assenza di criteri che potessero guidarlo nell’individuazione della forza di polizia più idonea ad assorbire il Corpo forestale e più conforme ad esso, abbia scelto l’Arma dei Carabinieri, ovvero il corpo di polizia, fra quelli esistenti, meno omogeneo e finanche incompatibile dal punto di vista ordinamentale con il Corpo forestale”.

La Forestale ha assunto, nel corso degli anni, un insieme di competenze specifiche nella tutela dell’ambiente; proprio l’insieme delle suddette competenze, calate in un’organizzazione militare, potrebbero garantire una protezione ancor più efficiente. Vero che un passaggio indiscriminato in reparti dell’Arma dei Carabinieri, con finalità differenti, potrebbe cagionare la perdita di queste competenze (allo stesso modo di come si rischierebbe di perderle permettendo un transito, senza una linea guida, ad una qualsiasi amministrazione statale civile); tuttavia, la confluenza nella struttura, sopra indicata, della Benemerita permetterebbe di mantenere la coerenza degli ex forestali rispetto ai compiti precedenti, di rafforzare le competenze e le conoscenze all’interno di un unico Corpus, oltre che meglio gestire le forze a disposizione le quali, con l’accorpamento, ricadono oggi sotto un unico Comando.

Come ogni passaggio e nuovo inizio, non mancano, però, le difficoltà amministrative: sono state registrate, infatti, una serie di problematiche¹³ non tanto legate alla coerenza della scelta dell’accorpamento, quanto ad un successivo mancato coordinamento in concreto; spetterà, ora, agli organi deputati risolvere il tutto nel più breve tempo possibile mediante le iniziative più idonee¹⁴.

Sarà, invece, la Corte Costituzionale a valutare il possibile contrasto dell’articolo 8 comma 1 lett. a) della legge n. 124/2015 ( contenente la delega all’Esecutivo), ritenuto dai due TAR non sufficientemente specifico, con l’art. 76 Cost.

Il Collegio veneto, poi, auspica, in conclusione, la previsione di un transito non nell’Arma, bensì nella Polizia di Stato, prevedendo, poi, eventuali posti in forze militari, per chi volesse optare per questa via.

I due TAR rimettono, quindi, alla luce delle obiezioni fino ad ora esposte, la questione di costituzionalità alla Consulta e gli innumerevoli ricorsi pendenti, presentati da ex forestali, dovranno essere sospesi in attesa del giudizio.

Di diverso avviso rispetto ai due TAR è, invece, il Consiglio di Stato il quale, in sede consultiva, ha affermato che “(…) il Consiglio di Stato ha condiviso la scelta del Governo di disporre che il Corpo forestale dello Stato sia assorbito dall’Arma dei carabinieri, con l’eccezione delle competenze in materia di incendi boschivi trasferite al Corpo nazionale dei vigili del fuoco e della vigilanza a mare dei parchi naturali assegnata alla Guardia di finanza, non soltanto perché l’Arma ha sviluppato e consolidato nel tempo competenze specialistiche in campo ambientale e agroalimentare, ma anche perché le stazioni del Corpo forestale vanno ad affiancarsi al già capillare reticolo dei presidi dei Carabinieri con prevedibili riflessi positivi sulla qualità e sull’intensità del controllo del territorio. Con la soluzione adottata risultano rispettati anche i principi della delega, quali “salvaguardia delle professionalità esistenti”, “specialità e unitarietà delle funzioni” e “corrispondenza tra funzioni trasferite e transito del personale”; prosegue, poi, ritenendo che “(…) quanto ai dubbi sulla legittimità dell’assorbimento del Corpo forestale e sulla militarizzazione ope legis del suo personale all’atto del passaggio nell’Arma, la Commissione ha ritenuto che le obiezioni siano superabili anche alla luce della giurisprudenza costituzionale, considerato che la soppressione dei pubblici uffici è nella piena disponibilità del legislatore, fatti salvi quelli che godono di garanzia costituzionale di esistenza (Corte cost. n. 50 del 2015) e che in questo caso nessun bene costituzionalmente rilevante viene sacrificato. Inoltre viene salvaguardato il trattamento economico del personale interessato con l’attribuzione dell’assegno ad personam riassorbibile. (…) Non appare neppure preclusivo il mutamento di status, considerato che il trattamento economico e normativo tra gli appartenenti alle forze di polizia si è progressivamente uniformato e che «(…) La garanzia dei diritti fondamentali di cui sono titolari i singoli cittadini militari non recede quindi di fronte alle esigenze della struttura militare; sì che meritano tutela anche le istanze collettive degli appartenenti alle Forze armate (…), al fine di assicurare la conformità dell'ordinamento militare allo spirito democratico”»(Corte cost. n. 449 del 1999). (...) Il Consiglio di Stato ha condiviso le soluzioni per l’inquadramento del personale del Corpo forestale nell’Arma dei carabinieri, nelle altre Forze di polizia e nelle amministrazioni pubbliche. Con riferimento alla possibilità di opzione per il transito verso altre amministrazioni pubbliche, ha segnalato al Governo la necessità di ridurre nelle relative disposizioni gli spazi di flessibilità, in modo che siano osservati i limiti e gli obiettivi fissati dal legislatore delegante, primo fra tutti l’unitarietà e la continuità delle funzioni di tutela nei settori ambientale e agroalimentare sin qui assolte dal Corpo forestale e si possa prevenire l’eventuale contenzioso”¹⁵.

La comparazione tra i diversi beni, tutti di rilevanza costituzionale, emergenti nella vicenda, sarà di non facile soluzione.

Katia Sacchetti